Nem gazdasági – emberi alaptényezők
A közbeszerzés kialakulását, eredetét keresve egyből a távoli múltban kezd kutakodni az ember: mely kor, mely korszak az, melynek gazdaságában a közbeszerzés kezdeti nyomai felbukkannak?
Rossz irányba indul a kutatás.
Mert a közbeszerzés igazi eredete, igazi oka itt magunkban bent: emberi gyarlóságunkban rejtezik. Csakhogy ennek kifejtése túlságosan bonyolult, eredményét tekintve önmagunkra nézve nem hízelgő – egyszerűbb a történelem és a gazdaság egzakt tényei, számai között kutakodni.
Annyi azért rizikó nélkül megfogalmazható, hogy az emberek többsége a magánérdekeit a köz érdekei elé helyezi. Hogy ameddig – akár a lebukás kockázatát is vállalva – jelentős haszna származik abból, hogy a köz érdekei háttérbe szoruljanak, addig a köz érdekei háttérbe is fognak szorulni.
Ennek megakadályozására „találták ki" a közbeszerzést.
Ezen okfejtés mentén önként adódik a következtetés: a közbeszerzés, pontosabban a közbeszerzésnek az adott korra jellemző megvalósulási formája magával az emberiséggel egyidős. Ez azonban téves következtetés.
A közbeszerzés a közvagyon kialakulásával egyidős. Legalábbis az akkora közvagyonok kialakulásával, amelynél a tulajdonviszonyok már átláthatatlanná váltak, kezelésük rendszere pedig követhetetlenné, megfoghatatlanná változott.
És most végre elkezdhetjük a történetet: igen, már a régi rómaiak is...
Mielőtt azonban belevágnánk, nem árt tisztázni: egy kor közbeszerzési gyakorlatát mindig az adott kor gazdasági-társadalmi viszonyai határozzák meg. Az aktuális közbeszerzési gyakorlat, attól függően, hogy az érintett szakemberek – jogászok, közgazdászok, kereskedők, hivatalnokok – hogyan viszonyulnak koruk kihívásaihoz, lehet „haladó", már egy fejlettebb gazdaságot feltételező, és fordítva: lehet retrográd, visszahúzó is. E rövid bevezetőben az egyes fázisok bemutatásánál ezt a szempontot is igyekszünk figyelembe venni.
Már a régi rómaiak is...
A rómaiak különben - már ami közbeszerzési moráljukat illeti - példaképeink lehetnének.
Ma, mikor az írásba foglalt szerződések néha annyit sem érnek, mint a papír, amire nyomtatták őket, szinte hihetetlennek tűnik, hogy Rómában a középítkezések elnyerésére versenytárgyalásokat tartottak, s a munkát nyilvános szóbeli licitálás során annak ítélték oda, aki a legkedvezőbb ajánlatot tette. Ez egyszerű, rugalmas és igen korrekt eljárás volt, s a résztvevők agyában fel sem merült, hogy ne tartsák be a megállapodásokat. Tudták, ha erre vetemednek, örökre kizárják magukat az ajánlattevők közül. A rendszer működésének ékes bizonyítékai a kétezer éves, néhol még ma is igen jó állapotban lévő római építmények.
A középkor birtokviszonyai között a közvagyont a kincstár jelentette; ez képezte az országos bevételek és kiadások rendszerének központját. Mivel azonban nemcsak az ország, hanem egyben az uralkodó „pénztárcájául" is szolgált, az ésszerű gazdálkodás szempontjai: a tervezés, a legolcsóbb beszállító kiválasztása sokszor háttérbe szorult. Előrelépést az erős, központosított állandó hadseregek kialakulása, az őket kiszolgáló hadiszállítások állandósulása, valamint az utóbbiakat lebonyolító iparos- és kereskedőréteg megerősödése jelentette. A késő középkortól kezdve a vállalkozók versenyeztetésére egyre több dokumentum utal. A 16. században egy ingolstadti hercegi utasítás erőteljesen hangsúlyozza, hogy a munkák elvégzésére a vállalkozókat „árlejtés" útján kell kiválasztani, s egy hasonló, Hamburgban kelt dokumentum is fennmaradt a 17. század elejéről. Érdemes megjegyezni, hogy mindkét utasítás kifejezetten szóbeli licitálásra utal.
Nagy figurák: Colbert, Baross
A közbeszerzés-történelem talán legnagyobb figurája Jean-Baptiste Colbert (1616-1683), a Napkirály, XIV. Lajos nagyhatalmú gazdaságpolitikusa volt. Hivatalos titulusa ugyan csak „pénzügyi főfelügyelő" volt, de lényegében kezében tartotta, s elképzelései szerint alakította az ország teljes gazdaságpolitikáját. A nemességgel szemben a polgárság törekvéseit pártolta; mai kifejezéssel élve, az államon élősködő tisztviselők, bankárok, adóbeszedők, monopol-kereskedők és -szállítók hatalmának letörésével igyekezett megszüntetni az államháztartás hiányát. Intézkedései egyike a közmunkák és közszállítások versenyeztetésének írásos dokumentálása volt. Nála a közbeszerzés egyik alappillére a hazai ipar és kereskedelem fejlesztése, s ezzel együtt értelemszerűen a külföldi versenytársak kiszorítása. Ez a felfogása, mely egyébként az általa képviselt merkantilista gazdaságpolitikának is alapeleme, aztán egészen az Európai Közösség létrehozásáig meghatározta az európai országok közbeszerzésének irányvonalát.
Colbert átlátható versenyeztetési rendszere rendet vágott a közbeszállítások és középítkezések dzsungelében, s olyan nagyszabású építészeti beruházásokat tett lehetővé, mint a Louvre vagy a Versailles-i palota felépítése.
Amit Franciaországnak Colbert, azt Magyarországnak Baross Gábor, a „vasminiszter" (1848-1892) volt. Közismertek az ország közlekedésének, ezen belül is vasúti közlekedésének modernizációjáért tett erőfeszítései – azt már kevesebben tudják róla, hogy létrehozott egy olyan modern, európai színvonalú közmegrendelési (közszállítási) szabályozó rendszert, amely egészen a második világháborúig meghatározta a közbeszerzési gyakorlatot. Az általa kezdeményezett, majd a halála után az ő szellemében megalkotott törvények és miniszteri szinten kiadott szabályzatok közös jellemzője szintén a hazai ipar és kereskedelem pártolása volt.
A hazai ipar fejlesztéséről hozott 1907. évi III. törvénycikk már a szállítókat védő részletes rendelkezéseket tartalmazott. Kimondta, hogy a százezer koronát meg nem haladó értékű szállításoknál harminc, az azt meghaladóknál hatvan nap a kifizetési határidő. Jellemző a törvényben foglaltak előremutató jellegére, hogy ez a két kifizetési dátum közel egy évszázaddal később, az 1995. évi XL. törvényben is megjelenik: a számlakifizetés főszabályként alkalmazott harminc napjával szemben az építési beruházásokra hatvan nap a teljesítés határideje.
Ez a törvénycikk az állami intézményi beszerzések szabályozását a kereskedelemügyi minisztérium, míg az „önkormányzati" beszerzéseket a belügyminisztérium hatáskörébe tartozóknak rendeli.
Lenullázás
Ezt követően egészen 1948-ig további, az iparral és a kereskedelemmel foglalkozó törvénycikkek finomították a közbeszerzési szabályokat - hogy aztán a második világháborút követően a szocialista tervgazdálkodás központi ármeghatározó gazdaságpolitikája jó harminc évre elfeledtesse a versenyt, és gazdaságilag lenullázza az országot.
Bár az „új gazdasági mechanizmus" kiötlésével (és talajtalanságából eredő törvényszerű hamvába halásával) már a '60-as évek végén történt kezdeményezés a piacgazdasági viszonyok visszaállítása felé, a versenytárgyalás gyakorlatának és ezzel tulajdonképpen a közbeszerzés jogintézményének újraéledése csak a nyolcvanas évek elejére tehető.
A külföldi versenyeztetési technikákat felhasználva az Állami Tervbizottság 1981-ben határozatot hozott (5012/1981), mely lehetővé tette költségkalkulációs és –elszámolási rendszer alkalmazását az építőiparban. 1982-ben megszületett a 14/1982. számú minisztertanácsi rendelet; e szerint az állami költségvetési szervek, a társadalmi szervezetek és az egyesületek abban az esetben, ha állami vagy tanácsi (értsd: önkormányzati) pénzekből gazdálkodnak, versenytárgyalás révén kötelesek megkötni egy bizonyos értékhatárt meghaladó vállalkozási szerződéseiket.
Elsőként az építőipar
Bár a versenytárgyalások technikai megvalósítása meglehetősen alacsony színvonalon állt, a hazai építőiparban a nyolcvanas évek közepén évente átlagosan mintegy ezer versenytárgyalást bonyolítottak le. Nem véletlen, hogy éppen a gazdaság legmerevebb, rugalmatlanabb ágazatában, az építőiparban indult meg elsőként a mozgolódás. Az építőiparnak a versenyeztetés lehetősége kiváló alkalmat biztosított a hatósági árak alkalmazása alóli kibújásra. Ha csikorogva is, de beindult a gépezet; szükségessé vált, hogy magasabb szintű jogszabállyal is szabályozzák a versenyeztetést.
A „Versenytárgyalásokról" szóló 1987. évi 19. számú törvényerejű rendelet tipikus példája annak, hogy gyakorlati tapasztalatok, illetve közbeszerzési tradíció nélkül a legjobb szándék is vakvágányra fut. (Bár vannak, akik szándékosságot tételeznek fel a korrupciónak tág teret adó jogszabályozási hiányosságok mögött.) A rendelet ugyanis – gépiesen másolva a nyugat-európai mintákat - csak a versenyeztetés általános kereteit szabályozta, a tendertechnikai megoldásokra nem adott útmutatást. A bontakozó hazai piacgazdaság nem volt elég „felnőtt" a tvr. értelmezésére és alkalmazására. A rendelet nem határozta meg például a beruházás és a beszerzés fogalmát, szabályai pontatlanok, tágan értelmezhetőek voltak. A versenytárgyalások típusai közé beépítette a nyilvánosságot kizáró zártkörű versenyeljárást, ezzel gyakorlatilag a szabad rablásnak engedett teret, ráadásul adós maradt a döntések nyilvános indoklásának kötelmével is – magyarán a közpénzek elköltésének átláthatóvá tételével.
Mielőtt azonban tovább vizsgálnánk, sikerült-e, s ha igen, mi módon sikerült a hazai közbeszerzési gyakorlatnak kilábalni abból a mocsárból, amelybe a tervgazdálkodás gyakorlata, no meg annak tudatlan és felelőtlen döntéshozói miatt került, érdemes utánanézni: ez idő alatt hogyan alakult a közbeszerzés ügye Európának tőlünk nyugatra eső felében?
Európa - közeledés lépésről lépésre
Az európai szintű közbeszerzési szabályozás kialakulásának kiváltó oka – bármilyen furcsán is hangzik - nem gazdasági, hanem politikai megfontolás volt. Annak felismerése (és gyors megvalósítása), hogy együttműködést az adott körülmények között kizárólag közös gazdasági érdekek és célok tudnak létrehozni, egységben tartani.
Az európai gazdasági együttműködés kezdetben három alapító szerződésben öltött formát.
Németország, Franciaország, Olaszország, Belgium, Hollandia és Luxemburg, azaz a „Hatok" 1951-ben aláírták az Európai Szén- és Acélközösséget megalapító Párizsi Szerződést. Ennek a közös szén- és acélpiac közös intézményeinek megteremtése mellett másodlagos célja volt, hogy biztosítsa az együttműködést, és így a békét a II. világháború győztes és vesztes nemzetei között.
1957-ben ugyanez a hat ország kiterjeszteni kívánván a gazdasági együttműködés kereteit, a Római Szerződések aláírásával döntött az Európai Gazdasági Közösség (EGK) és az Euratom létrehozásáról.
Az alapító szerződések nyomán 1968. július 1-jén teljes mértékben eltörölték a hat ország között a belső vámokat, életbe léptek a közös külső vámtarifák, majd a 60-as évek folyamán létrehozták a közös agrár és a közös kereskedelmi politikát.
Négy szabadság elve
A gazdasági integráció következő állomásaként a tagállamok egy olyan egységes belső piac megvalósítását tűzték ki célul, ahol biztosított az áruk, a szolgáltatások, a tőke akadálymentes áramlása és a személyek szabad mozgása, azaz megvalósul a „négy szabadság" elve. Egy olyan belső piacét, amely európai szintű gazdasági játékteret kínál a tagállamok vállalkozásai számára, amelyben azonos feltételekkel és esélyekkel jelenhetnek meg, és amely a verseny megvalósulása révén biztosítja Európa versenyképességét. A négy szabadság, továbbá a hatékony verseny megvalósítását és védelmét célzó rendelkezéseket az Európai Gazdasági Közösséget megalapító szerződés, az EGK Szerződés (1993-tól az Európai Unió létrejöttétől EK Szerződés) fektette le.
Az EK Szerződés azonban a közbeszerzésekre vonatkozóan nem tartalmazott kifejezett rendelkezést (ma sem tartalmaz). Ennek következtében a tagállamok hosszú időn keresztül nem is tekintették a belső piac elemének a közbeszerzés területét; a közpénzből megvalósított beszerzések révén továbbra is saját vállalkozásaikat próbálták biztos bevételhez, jövedelemhez juttatni. A tagállamok protekcionista gyakorlata nagymértékben hátráltatta az egységes belső kialakulását, és ahelyett, hogy fokozta volna a tagállamok vállalkozásainak versenyképességét, éppen ellenkező irányba hatott. Konzerválta a világszinten versenyképtelen nemzeti vállalatokat, megakadályozta az országhatárokon átnyúló, nemzetközileg is hatékony ágazatok kialakulását.
A tagállamok hozzáállásából fakadóan a 80-as évek közepén az állami megrendeléseknek csak mindössze 2 százalékát nyerték el más tagállamok vállalkozásai. Ugyanakkor a közbeszerzések piaca hatalmas, a tagállamok bruttó nemzeti össztermékének 11-15 százalékát fedi le.
A közbeszerzések piacáról végzett felmérések eredményeképpen a közösségi intézményekben tudatosult, hogy az egységes belső piac létrehozásának és fenntartásának lényeges eleme annak megakadályozása, hogy a tagállamok a saját vállalkozásaik számára tarthassák fenn az állami megrendeléseket.
Jogszabályok helyett irányelvek?
Ennek megfelelően a közösségi jogalkotó kinyilvánította, hogy a tagállami szinten az állam, állami szinten a területi és a települési önkormányzatok, valamint a közjogi intézmények nevében kötött szerződések odaítélése során tiszteletben kell tartani az EK Szerződés elveit. Vonatkozik ez különösen az áruk szabad mozgásának, a letelepedés szabadságának, valamint a szolgáltatásnyújtás szabadságának az elvére, továbbá az ezekből levezethető olyan elvekre, mint az egyenlő bánásmód, a megkülönböztetés-mentesség, a kölcsönös elismerés, az arányosság és az átláthatóság.
A közbeszerzésekre vonatkozó szabályozást a közösségi jogalkotó irányelvek formájában valósította meg. A 90-es évek közepére egy igen bonyolult közösségi irányelv rendszer jött létre, amely a klasszikus ajánlatkérők közbeszerzéseit beszerzési tárgyanként szabályozta, külön irányelv rendelkezett a közszolgáltatók közbeszerzéseiről, és külön irányelv határozta meg a jogorvoslatra vonatkozó lehetőségeket, sőt a hirdetmény mintákat is. 2004-ben, a hatályos közbeszerzési irányelvek elfogadásával megtörtént a rendszer egyszerűsítése és a közbeszerzési szabályozás korszerűsítése.
A közbeszerzések uniós szinten történő szabályozásának fő célja tehát az egységes belső piac megteremtése és működésének elősegítése, annak biztosítása, hogy a különböző tagállamokban letelepedett vállalkozók a közbeszerzések uniós piacán azonos feltételek mellett versenyezhessenek.
A közösségi és a hazai közbeszerzési szabályozási rendszer Magyarország integrációs törekvései alapdokumentumának, az Európai Megállapodásnak 1991. december 16-án Brüsszelben történt aláírásával ért össze és a csatlakozással fonódott egybe.
Ez már az EU! – Ez már az EU?
A kilencvenes évek elején hatályban lévő, hiányos és elnagyolt közbeszerzési jogszabályok módosítása helyett új törvény megalkotására volt szükség. Magyarország első, kimondottan a közbeszerzésekről szóló törvénye az 1995. évi XL. törvény, a „régi Kbt." volt.
Bár a törvény hatályba lépésével – akárcsak a támadó- és védekező fegyverek fejlesztése esetén – azonnal megjelentek az ügyeskedő ajánlatkérők és ajánlattevők, a gazdaság szereplői először szembesültek európai elvárásokkal.
A szabályozás fő célja volt, hogy rögzítse a közbeszerzési eljárások szabályait, biztosítsa az államháztartási forrásokból lebonyolított beszerzések átláthatóságát, a valódi verseny megvalósulását. Ugyanakkor cél volt nemzetközi szerződésekben vállalt kötelezettségeink teljesítése is, vagyis az uniós szabályozás, az uniós versenyeztetési eljárás fokozatos átvétele.
Az egységes belső piac biztosításának uniós célja ugyanakkor még nem érvényesült teljes mértékben a törvényben. A régi Kbt. - összhangban az Európai Megállapodás 66. cikkével - egy tíz éves átmeneti időszakra, az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk napjáig lehetővé tette a magyar gazdaság érdekeinek érvényesítését. Az Európai Megállapodás 66. cikke alapján mód volt Magyarország közbeszerzési piacának védelmére. Így az áru hazai származása, illetve a belföldön foglalkoztatottak által előállított érték alapján történő előnyben részesítés nem ütközött az Európai Megállapodásban foglalt jogharmonizációs kötelezettségekkel.
A törvény egyik meghatározó módosítása, az 1999. évi LX. törvény pontosított és szigorított. Négy év tapasztalata alapján részletesebb szabályozással segítette a tapasztalatlan ajánlattevőket, ugyanakkor próbálta csökkenti a szabályozás kijátszásának lehetőségét. A törvény újabb módosítása (2002. évi XXIII. törvény) azonban átgondolatlannak bizonyult, lehetőséget adott az ajánlattevőknek arra, hogy irreális megajánlásokkal (többszáz éves garancia, vagy napi többmilliárdos kötbér vállalásával) eljárást lehessen nyerni.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkkal, 2004. május 1-én lépett hatályba az uniós szabályozással teljes mértékű harmonizációt eredményező közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény, amit nyolc év után újabb közbeszerzési törvény, a 2011. évi CVIII. törvény váltott fel.
Az 2014-ben elfogadott új uniós irányelvek átültetése miatt és egy rugalmasabb közbeszerzési szabályozás bevezetésének céljával 2015. november 1-én hatályba lépett legújabb közbeszerzési szabályozásunk a közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLlII. törvény ("Kbt.").